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Quadro normativo


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In linea con le indicazioni dell’OMS, gli interventi di carattere legislativo rappresentano uno degli strumenti di salute pubblica più efficaci nella lotta al tabagismo. In particolare, le misure che tutelano i non fumatori dal fumo passivo, ovvero i divieti di fumo, hanno effetti positivi sia sui non fumatori che sui fumatori.

Gli inizi

L’Italia è sempre stata all’avanguardia in Europa per quanto riguarda la tutela dei non fumatori. La prima norma in questo senso risale infatti al 1975. La Legge n. 584 dell’11 novembre 1975, “Divieto di fumare in determinati locali e sui mezzi di trasporto pubblico”, stabiliva il divieto di fumare in alcuni luoghi (art. 1), tra cui le corsie degli ospedali, le aule scolastiche, le sale d’attesa delle stazioni, i locali chiusi adibiti a pubblica riunione, i cinema, le sale da ballo.

La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 dicembre 1995, “Divieto di fumo in determinati locali della pubblica amministrazione o dei gestori di servizi pubblici”, ha poi esteso il divieto di fumo ai locali destinati al ricevimento del pubblico per l’erogazione di servizi pubblici e utilizzati dalla pubblica amministrazione, dalle aziende pubbliche e dai privati esercenti servizi pubblici.

Queste norme, che pure hanno contribuito alla progressiva riduzione della prevalenza dei fumatori nel nostro Paese a partire dagli anni Ottanta, avevano tuttavia una portata limitata, in quanto escludevano il fumo solo da certi locali e non avevano un impatto notevole sui comportamenti dei fumatori, interferendo poco con le loro abitudini.

La svolta

I limiti di queste normative sono stati superati con la Legge 3 del 16 gennaio 2003 (art. 51), “Tutela della salute dei non fumatori” che ha esteso il divieto di fumo a tutti i locali chiusi (compresi i luoghi di lavoro privati o non aperti al pubblico, gli esercizi commerciali e di ristorazione, i luoghi di svago, palestre, centri sportivi), con le sole eccezioni dei locali riservati ai fumatori e degli ambiti strettamente privati (abitazioni civili).

La legge non prevede un obbligo, ma concede la possibilità di creare locali per fumatori, le cui caratteristiche strutturali e i parametri di ventilazione sono stati definiti con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2003, che prevede anche le misure di vigilanza e sanzionamento delle infrazioni.

Un ulteriore passo avanti è stato fatto con la pubblicazione in gazzetta del Decreto Lgs. n. 6 del 12 gennaio 2016, che recepisce la direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, che abroga la direttiva 2001/37/CE.

Tutela dei non fumatori

Con l'introduzione della Legge 3 del 16 gennaio 2003 (art. 51), “Tutela della salute dei non fumatori”, il divieto di fumo è stato esteso a tutti i locali chiusi (compresi i luoghi di lavoro privati o non aperti al pubblico, gli esercizi commerciali e di ristorazione, i luoghi di svago, palestre, centri sportivi), con le sole eccezioni dei locali riservati ai fumatori e degli ambiti strettamente privati (abitazioni civili).

La legge non prevede un obbligo, ma concede la possibilità di creare locali per fumatori, le cui caratteristiche strutturali e i parametri di ventilazione sono stati definiti con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2003, che prevede anche le misure di vigilanza e sanzionamento delle infrazioni.

Le norme sui locali riservati ai fumatori sono precisate dall'Accordo Stato-Regioni 24 luglio 2003. L'accordo impone la separazione dei locali riservati ai fumatori attraverso "idonee barriere fisiche" e la presenza di un'opportuna segnaletica per l'area fumatori. Gli spazi riservati ai fumatori devono essere dotati di idonei mezzi meccanici di ventilazione forzata.

Per approfondire

Pubblicità dei prodotti da fumo

La regolamentazione della pubblicità è un altro strumento efficace nell’azione di contrasto al fumo.

La normativa vigente in materia è costituita dalla Legge 52 del 22 febbraio 1983, di conversione in legge del Decreto 4 del 10 gennaio 1983. Questo decreto, all’art. 8, sostituisce così l’articolo unico della Legge 165 del 10 aprile 1962: “la propaganda pubblicitaria di qualsiasi prodotto da fumo, nazionale o estero è vietata”, senza fare distinzioni tra pubblicità diretta e indiretta.

Con il Decreto ministeriale 425 del 30 novembre 1991, in attuazione della Direttiva 89/552/CEE (pdf, 55 Kb), è stata inoltre “vietata la pubblicità televisiva delle sigarette e di ogni altro prodotto del tabacco, anche se effettuata in forma indiretta, mediante utilizzazione di nomi, marchi, simboli o altri elementi caratteristici di prodotti del tabacco o di aziende la cui attività principale consiste nella produzione e vendita di tali prodotti...”.

L'art. 8 del Decreto 581 del 9 dicembre 1993, “Regolamento in materia di sponsorizzazioni di programmi radiotelevisivi e offerte al pubblico”, vieta la sponsorizzazione di programmi da parte di "persone fisiche o giuridiche la cui attività principale consista nella fabbricazione o vendita di sigarette o altri prodotti del tabacco...".

Con il Decreto Lgs. n. 300 del 16 dicembre 2004 è stata recepita la Direttiva 2003/33/CE, “Ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco”, che regolamenta pubblicità e sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco aventi carattere transfrontaliero, nonché la distribuzione gratuita dei prodotti del tabacco a scopo promozionale.

È stato così possibile completare il quadro normativo nazionale relativo alla pubblicità, che, a partire dal 2005, ad esempio, ha impedito l’uso del marchio di prodotti del tabacco durante i Gran Premi di Formula 1 d’Italia e di San Marino e i Moto GP.

Con l’articolo 14 del Decreto Lgs. n. 6 del 12 gennaio 2016, che recepisce la Direttiva 2014/40/UE, viene disciplinata la presentazione dei prodotti del tabacco.

La norma prevede che l’etichettatura delle confezioni unitarie e dell’eventuale imballaggio esterno e il prodotto del tabacco in sé, non devono comportare alcun elemento o caratteristica (compresi le diciture, i simboli, le denominazioni, i marchi, i segni figurativi o di altro tipo) che:

  1. promuova un prodotto o ne incoraggi il consumo dando un’impressione errata quanto alle caratteristiche, agli effetti sulla salute, ai rischi o alle emissioni; le etichette non contengono alcuna informazione riguardo al contenuto di nicotina, catrame o monossido di carbonio del prodotto del tabacco
  2. lasci intendere che un determinato prodotto del tabacco sia meno nocivo di altri o miri a ridurre l’effetto di alcuni elementi nocivi del fumo o abbia proprietà rivitalizzanti, energizzanti, curative, di ringiovanimento, naturali, biologiche o produca altri benefici per la salute o lo stile di vita
  3. richiami un gusto, un odore, un aroma o altri additivi o la loro assenza
  4. assomigli a un prodotto alimentare o cosmetico
  5. suggerisca che un determinato prodotto del tabacco presenti una maggiore biodegradabilità o altri vantaggi ambientali.

Le confezioni unitarie e l’eventuale imballaggio esterno, inoltre, non devono suggerire vantaggi economici mediante inclusione di materiale stampato con buoni, offerta di distribuzione gratuita, di promozione due per uno o altre offerte analoghe.


Divieto di vendita ai minori 18 anni

La normativa italiana sul tabagismo regolamenta anche altri aspetti, con l’obiettivo generale di tutelare la salute dei cittadini, in particolare dei giovani. Fin dal 1934, il Regio Decreto 2316, “Testo unico delle leggi sulla protezione e l’assistenza della maternità e dell’infanzia”, stabilisce, all’art. 25, il divieto di vendita e somministrazione di tabacco ai minori di 16 anni, a cui è vietato anche di fumare nei luoghi pubblici.

La Legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189 del decreto 13 settembre 2012 ha introdotto il divieto di vendita delle sigarette ai minori di 18 anni, innalzando il limite dei 16 anni previsto dall'art. 25 del regio decreto 1934. I rivenditori sono tenuti a chiedere il documento d’identità agli acquirenti se la loro maggiore età non è manifesta.
Inasprite le sanzioni per chi viola le norme: sanzione da 250 a 1000 euro, da 500 a 2000 euro in caso di recidiva, fino alla sospensione per tre mesi della licenza.

Dal 1° gennaio 2013 iI distributori automatici sono dotati di un sistema automatico di rilevamento dell’età.

Il Decreto Lgs. n. 6 del 12 gennaio 2016, all'articolo 24 ha innalzato le sanzioni pecuniarie portandole a valori compresi tra 500 e 3.000 euro con la sospensione della licenza per 15 giorni. In caso di recidiva la sanzione pecuniaria va dai 1.000 agli 8.000 euro con la revoca della licenza.

Per i distributori automatici è inoltre prevista una verifica periodica del funzionamento.


Sigarette elettroniche

L'introduzione in Italia dei dispositivi elettronici di somministrazione di nicotina, le cosiddette "sigarette elettroniche" (e-cig), ha richiesto al legislatore di regolamentare la materia, pur davanti ad alcune incertezze della comunità scientifica rispetto a benefici e rischi del loro utilizzo.

Nel 2010, il Ministero della Salute ha chiesto ai produttori di sigarette elettroniche di evidenziare, su tutti i prodotti posti in vendita, la concentrazione di nicotina, di apporre i necessari simboli di tossicità e di evidenziare la frase "Tenere lontano dalla portata dei bambini" (Ministero della salute, Circolare del 9 marzo 2010 sulle sigarette elettroniche. La Circolare del 2010 è stata poi aggiornata dalla Linea guida relativa alla regolarità/irregolarità di etichettatura per sigaretta elettronica a cura dell'Istituto superiore di sanità.
L'aggiornamento è stato richiesto poiché la classificazione delle miscele di ricarica per sigarette elettroniche ricade nel campo di applicazione del D.Lgs. 65/2003 di attuazione delle direttive 1999/45/UE e 2001/60/UE relative alla classificazione, imballaggio ed etichettatura dei preparati pericolosi, e nel campo di applicazione del Regolamento 1272/2008 relativo alla classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele pericolose).

Successivamente, nel 2011, il Ministero della salute adotta l'Ordinanza 4 agosto 2011 che vieta la vendita di sigarette elettroniche contenenti nicotina ai minori di 16 anni.

Il 20 dicembre 2012 l'Istituto superiore di sanità, su richiesta del Ministero emette un parere in merito alla valutazione del rischio connesso all'utilizzo delle sigarette elettroniche, in particolare sui minori, sulla base degli ultimi aggiornamenti scientifici. L’Istituto superiore di sanità propone una metodologia per la valutazione della pericolosità che prevede l’applicazione di un modello che misura l’assorbimento di nicotina dalle diverse cartucce disponibili, considerando il ricorso alla sigaretta elettronica da parte di “fumatori” a moderata, media e forte intensità di utilizzo.

Nel 2013 il Ministero adotta l'Ordinanza 2 aprile 2013, che innalza da 16 a 18 anni il divieto di vendita delle sigarette elettroniche con presenza di nicotina .

A giugno 2013 il Ministero della salute emette la nuova Ordinanza 26 giugno 2013 pubblicata il 29 luglio 2013 in Gazzetta ufficiale, che ribadisce il divieto di vendita delle sigarette elettroniche con nicotina ai minori di 18 anni e ne vieta l'utilizzo nei locali chiusi delle istituzioni scolastiche statali e paritarie e dei centri di formazione professionale

Nel giugno 2013 viene emanata una prima regolamentazione dell'uso delle e-cig nei luoghi pubblici e della loro pubblicità (decreto legge 76/2013). Le sigarette elettroniche vengono equiparate ai prodotti del tabacco rispetto alla tassazione, alla pubblicità, alla vendita nelle tabaccherie e alla tutela della salute dei non fumatori.

Nel settembre dello stesso anno, il decreto legge 104/2013 vieta l'utilizzo delle sigarette elettroniche anche nei locali chiusi delle istituzioni scolastiche statali ed è meno rigido sulla pubblicità, che viene consentita, ma con dei limiti al fine di tutelare i minorenni: è consentita purché con avvertenze sul consumo di nicotina e sul rischio di dipendenza, ma vietata all'interno di programmi rivolti a minori nella fascia oraria 16-19, nel caso che rappresenti minorenni che usino e-cig, nei luoghi frequentati prevalentemente da minori, sulla stampa destinata ai minori, al cinema in film destinati alla visione da parte dei minori. Viene quindi modificato una parte del decreto legge 76/2013 che vietava completamente la pubblicità delle e-cig in quanto equiparate ai prodotti del tabacco.

Con la legge 8 novembre 2013, n. 128, art. 4 (che recepisce il (che recepisce il decreto legge 128/2013) viene poi cancellato il divieto di utilizzo della sigaretta elettronica nei luoghi pubblici, introdotto a giugno con il decreto legge 76/2013. In particolare, è stralciata l'ultima parte del comma 10-bis dell'articolo 51 della legge n. 3 del 16 gennaio 2003, con la quale erano state applicate alle sigarette elettroniche le norme "in materia di tutela della salute dei non fumatori" previste per le sigarette di tabacco. La sigaretta elettronica rimane invece vietata nelle scuole, comprese le aree all'aperto di pertinenza degli istituti, in virtù della norma introdotta dal decreto legge 104/2013.

Con la pubblicazione in gazzetta del D. Lgs. 6/2016 che recepisce la Direttiva europea 2014/40/UE sono state introdotte numerose misure relative alle sigarette elettroniche con nicotina.

Tale disposizioni in particolare prevedono:

Qualità e sicurezza:

  • volume non superiore a 10 ml dei contenitori liquidi di ricarica
  • tenore massimo di nicotina di 20 mg/ml e volume max cartucce di 2 ml
  • chiusure di serbatoi di liquidi a prova di bambino e di manomissione
  • siano consentiti solo ingredienti di massima purezza nei liquidi
  • rilascio di nicotina a livelli costanti in condizioni d'uso normali

Confezionamento ed etichettatura:

  • apposizione di avvertenze sanitarie
  • istruzioni d'uso, pericoli di dipendenza-tossicità/sostanze, tenore di nicotina
  • divieto di elementi promozionali sulle confezioni
  • obbligo di notifica per i nuovi prodotti
  • applicazione norme tabacchi su pubblicità e promozione transfrontaliera

Il decreto prevede altresì il divieto di vendita di tali prodotti ai minori di anni 18, già disposto da un’ordinanza ministeriale.

La legge di bilancio 2018 n. 205 del 27 dicembre 2017 ha vietato la vendita online dei liquidi e posto sotto il controllo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la vendita delle sigarette elettroniche liquidi di ricarica.  

Per approfondire

Lotta al contrabbando

Anche le leggi volte alla repressione del contrabbando dei tabacchi lavorati hanno finalità di salute pubblica. La disponibilità di prodotti a basso costo ne favorisce l'accesso e il consumo ed è riconosciuto anche dall’Oms che l’eliminazione di tutte le forme di commercio illecito di prodotti del tabacco, attraverso l’attuazione di norme a livello internazionale e nazionale, costituisce un aspetto essenziale della lotta al tabagismo.

Queste strategie prevedono un approccio multisettoriale al problema del tabagismo, attraverso interventi che coinvolgono non soltanto il settore salute ma anche le Finanze, le dogane e le forze dell’ordine.

Nel nostro Paese sono puniti sia la vendita che l'acquisto dei prodotti di contrabbando; le ditte produttrici, inoltre, vengono considerate responsabili della destinazione del prodotto, che deve essere identificabile attraverso un sistema di riconoscimento.

La normativa di riferimento è costituita dalla Legge 50 del 18 gennaio 1994 e dalla Legge 92 del 19 marzo 2001, “Modifiche alla normativa concernente la repressione del contrabbando dei tabacchi lavorati”, che dispone pene severe per “chiunque introduca, venda, trasporti, acquisti o detenga nel territorio dello Stato un quantitativo di tabacco lavorato estero di contrabbando superiore a dieci chilogrammi convenzionali”, e prevede la “distruzione del tabacco lavorato sequestrato e il prelievo di uno o più campioni” su disposizione dell’autorità giudiziaria.

La legge, per contrastare le organizzazioni criminali anche internazionali collegate alle attività di contrabbando, stabilisce che l’Amministrazione finanziaria e i produttori di tabacchi lavorati vigilino sull’effettiva immissione al consumo della merce nel Paese dichiarato come destinatario finale. I produttori devono adottare un sistema d’identificazione dei prodotti che consenta una tracciabilità dei prodotti.

Inoltre...

In attuazione dell'art. 15 della Convenzione quadro per la lotta al tabagismo il 12 ottobre 2012 a Seul è stato adottato il Protocollo sul commercio dei prodotti del tabacco.

Il Protocollo, il cui scopo ultimo è quello di favorire la salute pubblica, prevede la regolamentazione, tramite sistema di licenza, di tutta la catena di approvvigionamento, l’adozione di sistemi di tracciabilità dei prodotti e una particolare attenzione alle vendite via internet e “duty free”, affinché non rappresentino facili veicoli di commercio illecito.

Mirando a contrastare illeciti, che indeboliscono le iniziative di salute pubblica per la riduzione del consumo di tabacco, il Protocollo rappresenta un valido contributo allo sviluppo della Convenzione contro il tabagismo, che rimane l’unico testo di natura vincolante nell’ambito OMS insieme al Regolamento Sanitario Internazionale, e costituisce un chiaro esempio di come gli obiettivi di salute pubblica per essere raggiunti richiedano anche interventi in settori del tutto diversi, secondo i principi della piattaforma “Guadagnare Salute” (Health in all policies).

Il Protocollo è stato adottato durante la  5a Conferenza delle Parti (CoP5 - Seul, Corea del Sud, 12-17 novembre 2012). L’Italia ha seguito tutte le fasi del negoziato tramite il Ministero dell’Economia (Agenzia dei Monopoli e delle Dogane), con il supporto del Ministero della salute.
Il Protocollo è entrato in vigore il 25 settembre 2018 e ad oggi è stato complessivamente ratificato da 63 “Parti” e, pertanto, dall’8 al 10 ottobre 2018 si è tenuto a Ginevra il primo incontro delle Parti del Protocollo (MOP 1) a cui l’Italia ha partecipato come osservatore.

Il Protocollo, pertanto, impegna i Paesi che ne diventano “Parti” ad adottare idonee misure nazionali il per il contrasto al commercio illecito, nonché a cooperare a livello intergovernativo con le Organizzazioni internazionali competenti.
Il Protocollo prevede la regolamentazione, tramite sistema di licenza, di tutta la catena di approvvigionamento dei prodotti del tabacco, l’adozione di sistemi di tracciabilità dei prodotti e una particolare attenzione alle vendite via internet e duty free, affinché non rappresentino facili veicoli di commercio illecito.

L’Unione Europea ha assunto un ruolo di primo piano nel negoziato ritenendo la lotta al traffico illecito un elemento importante della strategia di contrasto al tabagismo. La Commissione UE ha ratificato il Protocollo per l’Unione Europea mentre altri 21 Paesi UE lo hanno già firmato e/o ratificato. L’Italia ha avviato tutte le procedure per la ratifica che dovrebbe avvenire a breve.

La direttiva 2014/40/UE sui prodotti del tabacco, ratificata con il  Decreto Lgs. n. 6 del 12 gennaio 2016, in risposta alla questione del commercio illecito dei prodotti del tabacco, ha previsto con il regolamento di esecuzione n. 574/2018/UE, ratificato con decreto ministeriale 23 maggio 2019, un sistema europeo di Tracking and Tracing, che consente di “tracciare” e “rintracciare” ciascuna confezione unitaria di prodotti del tabacco lungo tutta la filiera produttiva ovvero dal fabbricante fino all’impianto nel quale i prodotti del tabacco sono immessi sul mercato per la prima volta.
Le disposizioni si applicano alle sigarette e al tabacco da arrotolare a decorrere dal 20 maggio 2019 e a tutti gli altri prodotti del tabacco a decorrere dal 20 maggio 2024.

La Direttiva impone ai fabbricanti e agli importatori di prodotti del tabacco di concludere contratti di archiviazione dei dati con un soggetto terzo indipendente allo scopo di ospitare i dati registrati a norma del medesimo articolo e stabilisce inoltre che l'idoneità di ciascun soggetto terzo, in particolare la sua indipendenza e la sua capacità tecnica, come pure ciascun contratto di archiviazione dei dati sono approvati dalla Commissione.


Data di ultimo aggiornamento 31 maggio 2021



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