Per visualizzare correttamente il contenuto della pagina occorre avere JavaScript abilitato.
La pagina non è disponibile, tornare in homepage www.salute.gov.it

Legge Basaglia

La riforma psichiatrica, attuata con la Legge 13 maggio 1978, n. 180 e ulteriormente definita con la Legge 23 dicembre 1978, n. 833 "Istituzione del servizio sanitario nazionale", ha sancito sul piano giuridico i cambiamenti intervenuti nell'approccio alla malattia mentale, a seguito delle acquisizioni scientifiche sia nel campo della comprensione psicodinamica, sia nel campo della psicobiologia con la messa a punto di psicofarmaci ad azione sempre più mirata.
Tali acquisizioni hanno modificato in misura determinante le categorie diagnostiche e l'evoluzione stessa dei vari quadri clinici, con un notevole incremento della recuperabilità sociale, attraverso specifici interventi di riabilitazione. Si può affermare che la legge di riforma perseguiva tre obiettivi fondamentali:

  1. depenalizzare la malattia mentale e regolamentare il trattamento sanitario obbligatorio (TSO), in un quadro di tutela dei diritti del paziente, oltre che della collettività
  2. favorire, con la chiusura degli ospedali psichiatrici, il recupero sociale, disincentivando la cronicizzazione del ricovero manicomiale
  3. suggerire un modello assistenziale allargato nel territorio, facilmente accessibile per gli utenti e fondato sull'interazione interdisciplinare di più figure professionali e di interventi integrati.

Gli anni successivi alla riforma, tuttavia, sono stati caratterizzati da una carente azione di indirizzo, specialmente nel settore dell’organizzazione dei servizi. Carenza in parte dovuta alle più generali difficoltà connesse all’attuazione del Servizio Sanitario Nazionale.

Attività in ambito nazionale


Con l’emanazione del Progetto Obiettivo "Tutela della salute mentale 1994-1996" (pdf, 55 Kb), si è riattivato il processo di riforma.

Il progetto-obiettivo individuava quattro questioni principali da affrontare per dare basi più solide al settore dell’assistenza psichiatrica, riferita alla popolazione adulta, onde migliorarne la qualità complessiva:

  1. la costruzione di una rete di servizi in grado di fornire un intervento integrato, con particolare riguardo alla riabilitazione e alla gestione degli stati di crisi
  2. lo sviluppo dell’organizzazione dipartimentale del lavoro, dotando la rete dei servizi di una precisa responsabilità tecnica e gestionale in grado di garantire il funzionamento integrato e continuativo dei servizi stessi
  3. l’aumento delle competenze professionali degli operatori per far fronte a tutte le patologie psichiatriche, con particolare riguardo a quelle più gravi, attraverso interventi diversificati che prevedono la partecipazione di più soggetti, ivi compresi i familiari
  4. il definitivo superamento dell’ospedale psichiatrico mediante l’attuazione di programmi mirati ad una nuova sistemazione dei degenti.

La strategia di intervento proposta ha fornito un quadro di riferimento determinante per dare finalmente avvio ad una riorganizzazione sistematica dei servizi deputati all’assistenza psichiatrica.
Gli aspetti più significativi possono riassumersi nei seguenti:

  • istituzione del Dipartimento di Salute Mentale (DSM) quale organo di coordinamento per garantire l’unitarietà e l’integrazione dei servizi psichiatrici di uno stesso territorio
  • individuazione della tipologia delle componenti organizzative del DSM (strutture territoriali, servizi ospedalieri, strutture per attività in regime semiresidenziale e strutture per attività in regime residenziale), e definizione dei relativi standard, in rapporto alla popolazione
  • individuazione delle funzioni del DSM e di ciascuna delle componenti organizzative
  • attivazione di collegamenti con altri servizi “confinanti” (medicina di base, medicina scolastica, guardia medica, consultorio, servizi sociali, servizi di neuropsichiatria infantile).

A causa di incertezze e lentezze da parte di molte regioni, il Parlamento, attraverso ripetuti interventi legislativi (leggi finanziarie 1994, 1996 e 1997), l'introduzione di sanzioni in assenza di interventi operativi per la chiusura degli ospedali psichiatrici e l’attivazione dei dipartimenti di salute mentale, ha innescato un certo dinamismo nell’azione programmatica delle regioni, puntando ad una archiviazione definitiva del vecchio sistema ospedalocentrico e alla contestuale messa a punto della rete dei servizi territoriali.

Per approfondire 

Decreto del Presidente della Repubblica 7 aprile 1994 - Approvazione del progetto-obiettivo "Tutela della salute mentale 1994-1996"



L’azione di indirizzo è stata ulteriormente rafforzata dal Progetto Obiettivo "Tutela della salute mentale 1998-2000" (pdf, 122 Kb), operativamente caratterizzato da indicazioni precise sulla "missione" dei dipartimenti di salute mentale, sugli obiettivi di salute e sugli interventi che prioritariamente devono essere realizzati.

Nella progettazione delle attività volte a contrastare la diffusione dei disturbi mentali, i servizi di salute mentale, pur senza trascurare la domanda portatrice di disturbi mentali medio-lievi, devono dare, nell’arco del triennio, priorità ad interventi di prevenzione, cura e riabilitazione dei disturbi mentali gravi, da cui possono derivare disabilità tali da compromettere l’autonomia e l’esercizio dei diritti di cittadinanza, con alto rischio di cronicizzazione e di emarginazione sociale.

Le azioni più opportune, per realizzare tali interventi, sono:

  • l’attuazione da parte dei servizi di una prassi operativa mirata a intervenire attivamente e direttamente nel territorio (domicilio, scuola, luoghi di lavoro ecc.), in collaborazione con le associazioni dei familiari e di volontariato, con i medici di medicina generale e con gli altri servizi sanitari e sociali
  • la formulazione di piani terapeutico-riabilitativi personalizzati, con assegnazione di responsabilità precise e di precise scadenze di verifica
  • l’integrazione in tali piani dell’apporto di altri servizi sanitari, dei medici di medicina generale, dei servizi socio-assistenziali e di altre risorse del territorio, in particolare per quanto riguarda le attività lavorative, l’abitare e i cosiddetti beni relazionali (produzione di relazioni affettive e sociali)
  • l’applicazione delle strategie terapeutiche giudicate di maggiore efficacia, alla luce dei criteri della Medicina Basata su Prove di Efficacia (Evidence Based Medicine)
  • il coinvolgimento delle famiglie nella formulazione e nella attuazione del piano terapeutico
  • l’attivazione di programmi specifici di recupero dei pazienti che non si presentano agli appuntamenti o che abbandonano il servizio, in modo anche da ridurre l’incidenza di suicidi negli utenti
  • il sostegno alla nascita e al funzionamento di gruppi di mutuo-aiuto di familiari e di pazienti e di cooperative sociali, specie di quelle con finalità di inserimento lavorativo
  • l’effettuazione di iniziative di informazione, rivolte alla popolazione generale, sui disturbi mentali gravi, con lo scopo di diminuire i pregiudizi e diffondere atteggiamenti di maggiore solidarietà. Ciò aumenterebbe, fra l’altro, la possibilità di indirizzare i malati gravi ai servizi di salute mentale.

L’individuazione di obiettivi specifici da perseguire da parte dei dipartimenti di salute mentale è sorretta da indicazioni esplicite sul modello organizzativo, ma, soprattutto, da specifiche indicazioni sulla qualità dei processi assistenziali, fondata su:

  • linee guida e procedure di consenso professionali per una buona pratica clinica, in ordine alle modalità di intervento
  • un nucleo di valutazione per il miglioramento continuo della qualità (MCQ): qualità organizzativa, qualità professionale, qualità percepita, sia dagli utenti che dai familiari
  • la documentazione puntuale delle attività e delle prestazioni effettuate in favore di ciascun paziente, all’interno di un sistema informativo dipartimentale a cui devono afferire le cartelle di ciascun paziente.


Piano sanitario nazionale 2006-2008

Il contributo programmatico è contenuto nello schema di Piano Sanitario Nazionale 2006-2008 al Cap. 5.4 - La tutela della Salute Mentale.

Piano di azioni nazionale per la salute mentale

Il Piano è stato approvato in Conferenza Unificata il 24 gennaio 2013.
Elaborato dal Ministero della salute in collaborazione con il Gruppo tecnico Interregionale Salute Mentale (GISM) della Conferenza delle Regioni, definisce gli obiettivi di salute per la popolazione, le azioni e gli attori necessari per conseguirli, i criteri e gli indicatori di verifica e valutazione.

Piano nazionale della prevenzione

Il Piano nazionale della prevenzione delinea un sistema di azioni per la promozione della salute e la prevenzione, che accompagnano il cittadino in tutte le fasi della vita, nei luoghi di vita e di lavoro.
La salute mentale costituisce parte integrante della salute e del benessere generale. I primi anni di vita sono cruciali per la promozione della salute mentale e la prevenzione dei disturbi mentali, poiché fino al 50% delle patologie psichiatriche dell’adulto iniziano prima dei 14 anni d’età. Per questo il Piano nazionale della prevenzione 2014-2018 prevede tra i macro obiettivi stategici quello dedicato a "Promuovere il benessere mentale nei bambini, adolescenti e giovani".
Consulta la pagina Promuovere il benessere mentale nei bambini, adolescenti e giovani.

Anche il PNP 2020-2025 considera essenziale, nel contesto degli interventi volti a sviluppare e attuare programmi per la prevenzione delle malattie croniche non trasmissibili, tener conto delle persone con disturbi mentali, ma anche promuovere il benessere mentale di tutti i cittadini in tutte le fasi della vita.


Il Sistema informativo per la salute mentale, istituito con Decreto ministeriale 15 ottobre 2010, è concepito per costituire una base dati integrata, incentrata sul paziente, dalla quale rilevare informazioni obiettivo è la condivisione delle informazioni tra aziende sanitarie, regioni o provincie autonome e amministrazioni centrali. Il sistema risulta particolarmente utile ai fini del monitoraggio dell’attività dei servizi, della quantità di prestazioni erogate, nonché delle valutazioni sulle caratteristiche dell’utenza e sui pattern di trattamento, inoltre rappresenta un valido supporto alle attività gestionali dei Dipartimenti di salute mentale (DSM) per valutare il grado di efficienza e di utilizzo delle risorse.

Vai alla sezione Salute mentale (SISM) dell'area tematica Nuovo sistema informativo sanitario - NSIS.


Rapporto sulla salute mentale

Il Sistema Informativo per la Salute Mentale (SISM) elabora il Rapporto sulla salute mentale che rappresenta un'analisi a livello nazionale dei dati rilevati a livello nazionale. La rilevazione costituisce la più ricca fonte di informazioni sugli interventi sanitari e socio-sanitari dell’assistenza alle persone adulte con problemi di salute mentale e alle loro famiglie. Ha lo scopo di offrire un prezioso strumento conoscitivo per la definizione e l'attuazione delle politiche sanitarie del settore della salute mentale, per gli operatori e per i cittadini utenti del Servizio Sanitario Nazionale.
Vai alla pagina Rapporto sulla salute mentale.



 

La gestione dei percorsi clinici e giudiziari delle persone con problemi di salute mentale autori di reato, in applicazione di misure di sicurezza detentive e non detentive, rientra nell’ambito del più complesso e articolato percorso di riforme della sanità penitenziaria che ha portato al trasferimento delle competenze sulla materia dal Ministero della giustizia ai Servizi sanitari delle Regioni e Province Autonome.

Il processo di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) è stato avviato dal Decreto del Presidente del consiglio dei ministri del 1 aprile 2008 che prevedeva la loro chiusura ed il trasferimento degli “internati” in strutture sanitarie extraospedalierie regionali gestite dalle ASL. La chiusura degli OPG, anche in esito alle attività della Commissione parlamentare di inchiesta sull’efficacia e l’efficienza del servizio sanitario nazionale, è intervenuta successivamente, con la legge n. 9 del 2012, contestualmente all’istituzione delle strutture residenziali extraospedaliere destinate esclusivamente all’esecuzione delle misure di sicurezza del ricovero in OPG o assegnazione a casa di cura e custodia.

Con il decreto Legge 31 marzo 2014 n.52, convertito con modificazioni dalla legge n. 81 del 30 maggio 2014 è stato quindi disposto che l’opzione primaria per assicurare la tutela della salute mentale e le cure delle persone sia la misura di sicurezza non detentiva attraverso la definizione di progetti terapeutici e riabilitativi individualizzati (PTRI) in ambiti assistenziali diversi, a cura dei dipartimenti di salute mentale (DSM), coerentemente con l’ordinamento del Servizio sanitario nazionale. La Legge 81/2014, inoltre, definisce come le misure di sicurezza detentive all’interno delle residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza siano l’extrema ratio alla quale il Giudice può ricorrere solo quando sai documentato che ogni altra misura non è idonea a rispondere ai bisogni sanitari della persona e contenerne la pericolosità sociale.

Con Accordo in Conferenza Unificata del 26.02.2015 (Rep. Atti 17/CU/2015) è stato approvato il cosiddetto “Regolamento REMS”, che prevedeva la sostituzione degli OPG con una rete residenziale sanitaria di livello regionale costituita dalle residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza (c.d. “REMS”), integrata dai percorsi territoriali di cura e riabilitazione gestiti dai Dipartimenti di salute mentale delle ASL. 

Nel febbraio 2016, su proposta dell’allora Ministro della salute e dell’allora Ministro della Giustizia, è stato nominato un Commissario Unico per concludere il processo di superamento degli OPG in 6 Regioni commissariate. A Febbraio 2017 il Commissario ha concluso il suo lavoro presentando al Parlamento una Relazione finale. (Per approfondire consulta la sezione Superamento Ospedali Psichiatrici Giudiziari dell'area tematica Investimenti in sanità). 

Sul tema sono risultati particolarmente rilevanti gli interventi da parte del Consiglio Superiore della Magistratura del 19 aprile 2017 e del 24 settembre 2018 attraverso due delibere che hanno reso disponibili le prime dettagliate indicazioni per procedimentalizzare i contatti tra:

  • Uffici di sorveglianza, quali organi giudiziari preposti alla vigilanza sulla esecuzione delle misure di sicurezza
  • DSM e relative unità operative
  • Direzioni delle REMS, quali organi deputati alla diagnosi e cura delle malattie psichiche
  • Uffici di esecuzione penale esterna (UEPE) aventi una funzione di controllo e supporto sociale alle persone affette da malattia psichica collocate sul territorio.

Le risoluzioni del CSM evidenziano inoltre l’importanza di formalizzare intese tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti, mediante la sottoscrizione di protocolli dal momento che, nei casi in cui all’AG è richiesta una valutazione che riguardi soggetti affetti da patologia psichiatrica, l’applicazione tempestiva di protocolli e, di conseguenza, l’immediato coinvolgimento dei servizi territoriali, potrebbe consentire una maggiore efficacia delle cure e un minor ricorso alla misura detentiva.

Più recentemente, il 27 gennaio 2022, la Corte Costituzionale ha emanato la sentenza n.22 (Corte costituzionale - Decisioni) che, nelle sue conclusioni, ha rilevato “l’urgente necessità di una complessiva riforma del sistema, che assicuri assieme:  un’adeguata base legislativa alla nuova misura di sicurezza […]; la realizzazione e il buon funzionamento, sull’intero territorio nazionale, di un numero di REMS sufficiente a far fronte ai reali fabbisogni, nel quadro di un complessivo e altrettanto urgente potenziamento delle strutture sul territorio in grado di garantire interventi alternativi adeguati rispetto alle necessità di cura e a quelle, altrettanto imprescindibili, di tutela della collettività) […]; forme di adeguato coinvolgimento del Ministro della giustizia nell’attività di coordinamento e monitoraggio del funzionamento delle REMS esistenti e degli altri strumenti di tutela della salute mentale attivabili nel quadro della diversa misura di sicurezza della libertà vigilata, nonché nella programmazione del relativo fabbisogno finanziario, anche in vista dell’eventuale potenziamento quantitativo delle strutture esistenti o degli strumenti alternativi”.

Il 30 novembre 2022 è stato approvato, con Accordo in Conferenza Unificata, il testo aggiornato di regolamentazione del sistema delle REMS (Rep. Atti n.188) Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano - Repertorio atto n. 188/CU (statoregioni.it) che, oltre a ribadire alcuni principi fondamentali, introduce rilevanti aggiornamenti delle regolamentazioni in tema di REMS spostando il focus delle attività dalla REMS al DSM che, attraverso la complessiva rete dei servizi propri e dell'Azienda Sanitaria, garantisce risposte terapeutiche e riabilitative. 

Di seguito alcuni dei punti significativi presenti nell'Accordo:

  • ribadita  la centralità della presa in carico delle persone sottoposte a misura di sicurezza da parte del DSM del territorio di riferimento per residenza o domicilio ( o di commissione di reato per gli stranieri o i senza fissa dimora) che si avvale della rete dei servizi sociosanitari comprensiva dei servizi e delle strutture destinate ad accogliere le persone alle quali è applicata dall’Autorità Giudiziaria, prioritariamente, una misura non detentiva ovvero, quale extrema ratio, la misura di sicurezza detentiva del ricovero in una REMS di riferimento regionale, nel rispetto del principio di territorialità (art.1);
  • prevista (all’art.3) l’istituzione dei Punti Unici Regionali (P.U.R.), che ogni Regione/Provincia autonoma organizzerà in autonomia, col compito di supportare la presa in carico dei pazienti psichiatrici autori di reato per i quali è stata emessa una misura di sicurezza detentiva, attraverso un costante raccordo con i DSM, le ASL e l’Autorità Giudiziaria. I P.U.R., avranno un ruolo, ad esempio, nell’indicare la REMS di destinazione per competenza territoriale, nel favorire il raccordo con la Magistratura competente per eventuale revisione della misura e individuazione di percorsi alternativi, nel promuovere forme di coordinamento interregionale, nonché nel monitorare e gestire le liste di attesa eventualmente esistenti per gli ingressi in REMS;
  • prevista la gestione unica regionale della lista di attesa per accoglienza in REMS, secondo specifici criteri per liste di attesa (art 4) “I criteri della tenuta delle liste di attesa devono tenere conto: 1. della data di applicazione della misura di sicurezza detentiva in R.E.M.S.; 2. delle caratteristiche sanitarie del paziente; 3. del livello attuale di inappropriatezza della collocazione del paziente cui è applicata una misura di sicurezza detentiva immediatamente eseguibile, con particolare riferimento allo stato di detenzione in Istituto penitenziario o al ricovero in SPDC; 4. dell’adeguatezza, al momento di ogni revisione della lista di attesa, delle soluzioni assistenziali, non solo residenziali, alternative alla R.E.M.S. per i pazienti assegnati, da sottoporre alla competente Autorità Giudiziaria.”
  • ribadito che il DSM attivi, per ogni paziente al quale è applicata una misura di sicurezza per infermità psichica, uno specifico progetto terapeutico-riabilitativo individualizzato (P.T.R.I.), periodicamente verificato, che comprende obiettivi generali e specifici,  prevenzione di comportamenti a rischio, specifici trattamenti e interventi comunque  finalizzati al reinserimento sociale, anche attraverso la gestione dei rapporti con la  famiglia, la comunità esterna e il mondo del lavoro (art. 8 progetto terapeutico-riabilitativo individualizzato (P.T.R.I.),)
  • segnalata la necessità di definire, mediante specifici Accordi, le modalità di collaborazione con la Magistratura, ai fini dell'attuazione delle disposizioni normative di cui alla legge 30 maggio 2014, n. 81, inerenti all’applicazione delle misure di sicurezza detentive, alla loro trasformazione e all'applicazione di misure di sicurezza non detentive, al fine di ridurre il rischio di nuove forme di istituzionalizzazione, con specificazione delle essenziali finalità e modalità operative (art.10 - Rapporti tra Servizi Sanitari, Magistratura e Uffici Inter-distrettuali esecuzione penale esterna);
  • prevista (all’art.13) l’attivazione di una Cabina di regia presso il Tavolo di consultazione permanente per la sanità penitenziaria che “[…] assicura il coordinamento, il monitoraggio e la promozione di iniziative volte all'attuazione delle disposizioni normative […]” e che “[…] opera in stretta collaborazione con l’Organismo di coordinamento per il superamento degli Ospedali psichiatrici giudiziari (OPG, ex L 81/2014) istituito presso il Ministero delle Salute nel settembre 2021”. 
  • previsto (all’art.14) il monitoraggio delle attività attraverso l’utilizzo del Sistema informativo per il monitoraggio del superamento degli OPG (SMOP). Lo SMOP realizzato nel 2011 e gestito dalla Regione Campania, reso disponibile senza oneri a tutte le amministrazioni locali e nazionali, attualmente assicura una copertura del 98% della popolazione nazionale adulta essendo adottato da 19 Regioni e PA. Il sistema mette in rete DSM, REMS e servizi intra-penitenziari consentendo di supportare i servizi nelle specifiche operatività e di rendere disponibili dati di monitoraggio quali quantitativi sulle misure di sicurezza detentive e non, compresa la gestione uniforme delle liste di attesa. “Le informazioni gestite attraverso il sistema SMOP, nel rispetto della vigente normativa in materia di trattamento dei dati personali (Regolamento UE 679/2016 e D. Lgs 196/2003 e ss.mm.ii.), sono rese disponibili al Ministero della Salute previa emanazione di specifico decreto ministeriale, ai sensi dell’art. 2-sexies, comma 1-bis del Codice italiano in materia di protezione dei dati personali”

  • Condividi
  • Stampa
  • Condividi via email

Data di pubblicazione: 9 novembre 2006, ultimo aggiornamento 14 marzo 2024

Pubblicazioni   |   Opuscoli e poster   |   Normativa   |   Home page dell'area tematica Torna alla home page dell'area